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Archivio Rassegna Stampa

IUCN - IUCN World Conservation Congress to be held from 3 to 11 September 2021 in Marseille

The International Union for Conservation of Nature (IUCN) and the French government have agreed to hold the IUCN World Conservation Congress 2020 from 3 to 11 September 2021 in Marseille. The event, originally scheduled for June 2020, was postponed due to the COVID-19 pandemic.

https://www.iucn.org/news/secretariat/202012/iucn-world-conservation-congress-be-held-3-11-september-2021-marseille

EEB - Future farming: cultivating people-friendly food systems

Short-term and insecure contracts, dire working conditions, widespread suffering caused by diet-related diseases. Our current food system leaves a lot to be desired for the people working in and buying from it.

Asger Mindegaard and Celia Nyssens look into needed changes to make the EU food system a driver of social sustainability – for producers, workers and consumers alike.

https://meta.eeb.org/2021/01/13/future-farming-cultivating-people-friendly-food-systems/

IUCN - European bison recovering, 31 species declared Extinct

The European bison (Bison bonasus), Europe’s largest land mammal, has moved from Vulnerable to Near Threatened thanks to continued conservation efforts, according to today’s update of the IUCN Red List of Threatened Species™. With this update, 31 species also move into the Extinct category, and all of the world’s freshwater dolphin species are now threatened with extinction.

https://www.iucn.org/news/species/202012/european-bison-recovering-31-species-declared-extinct-iucn-red-list

EEB - Dissonance at Davos

The World Economic Forum has woken up to the scale and urgency of the global climate and environmental crises, yet the business and political elites who gathered at Davos acted as though lofty words were enough to save the world, Khaled Diab explains.

https://meta.eeb.org/2020/01/29/dissonance-at-davos/

EEB - Burning questions about the new EU Waste Incineration Standards

The EU recently published a new set of environmental standards for waste incineration, raising the bar for one of Europe’s most controversial industries. But emissions from burning waste are still putting our health, the environment and the climate at risk.

https://meta.eeb.org/2020/01/09/burning-questions-about-the-new-eu-waste-incineration-standards/

EEB - Environment Ministers feel the heat in Brussels

Temperatures hit new record highs in parts of Europe as environment ministers meet to discuss a range of environmental issues.

https://meta.eeb.org/2019/06/27/environment-ministers-feel-the-heat-in-brussels/

IUCN - Almost half of World Heritage sites could lose their glaciers by 2100

Glaciers are set to disappear completely from almost half of World Heritage sites if business-as-usual emissions continue, according to the first-ever global study of World Heritage glaciers, co-authored by scientists from the International Union for Conservation of Nature (IUCN).

https://www.iucn.org/news/world-heritage/201904/almost-half-world-heritage-sites-could-lose-their-glaciers-2100

I 50 anni della Riserva Naturale Montagna di Torricchio

Franco Pedrotti

Il 14 ottobre sono ricorsi 50 anni dell'istituzione della Riserva Naturale “Montagna di Torricchio” ad opera dell'Università di Camerino. La Montagna di Torricchio è stata un feudo del granduca Giovanni Maria Varano fino al 1527, anno della sua morte. Quando nel 1545 il ducato di Camerino è stato annesso definitivamente allo Stato Pontificio, la Montagna di Torricchio venne assegnata al Vicariato di Camerino. Nel 1819 veniva acquistata da Antonio Conforti di Camerino e successivamente passò alle famiglie Piscini e Lucchetti e nel 1940 al Marchese Mario
Incisa della Rocchetta. Il Marchese usava la Montagna di Torricchio per il pascolo estivo delle pecore, che vi risalivano dalla campagna romana. Nel 1959, durante il Congresso nazionale sulla protezione della natura, organizzato a Bologna dal Prof. Alessandro Ghigi, l'Avv. Antonelli espresse il desiderio del Marchese di “esaminare la possibilità di dare sviluppo in senso faunistico alla Montagna di Torricchio, che presenta qualche nucleo residuo di alto fusto, abbondanza di acqua, praterie meravigliose”.

Nel 1968 ho visitato per la prima volta la Montagna di Torricchio, accompagnato dal Geom. Raniero Paganelli di Camerino, che era l'amministratore del Marchese; era il mese di luglio, a Torricchio c'era il gregge delle pecore e al Casale Piscini si producevano formaggio e ricotta. Abbiamo visitato anche la faggeta sulle pendici del Monte Fema, in parte di alto fusto, e ormai pronta per il taglio, come mi disse Paganelli; egli mi accennò anche al desiderio del Marchese di fare di Torricchio “una riserva per la protezione della natura”.
Poco tempo dopo ho avuto occasione di incontrare il Marchese a Roma, nella sede dell'Associazione italiana del W.W.F. di cui era presidente. Abbiamo parlato anche di Torricchio e così egli prese la decisione di fare una donazione della sua proprietà all'Università di Camerino, allo scopo di destinarla ad area protetta. L'atto di donazione è stato firmato il 27 aprile 1970, la registrazione dell'atto di donazione il 14 ottobre 1970, giorno nel quale L'Università ne è diventata proprietaria. Il 1970, fra l'altro, era stato dichiarato “anno europeo della conservazione della natura” mentre gli Stati Uniti proclamavano, il 22 aprile 1970, la “giornata della Terra”.
A partire dal 14 ottobre 1970, l'Istituto di Botanica dell'Università di Camerino, al quale era stata demandata la gestione della proprietà appena acquisita, ha applicato a Torricchio le seguenti norme di carattere protezionistico: divieto di pascolo, divieto di taglio del bosco, divieto di transito escluso lungo le strade vicinali. Fin dal 1970 l'Università di Camerino ha assunto un guardiano per la sorveglianza. Il divieto di caccia è stato applicato nel 1971 con l'istituzione dell'oasi faunistica. Il vincolo paesaggistico è stato applicato nel 1972.
La riserva è stata formalmente istituita con il Decreto Rettorale del 26 febbraio 1973 e quindi con il Decreto del Ministero Agricoltura e Foreste del 7 aprile 1977. Nel 1979 è stata inclusa nella rete europea di riserve biogenetiche. Nel 1984 la Regione Marche ha riconosciuto la Riserva Naturale Montagna di Torricchio di interesse regionale. Nel 1994 è stata inserita nell'elenco ufficiale delle aree naturali protette dell'Italia, a cura del Ministero dell'Ambiente.
La Montagna di Torricchio gode, dunque, di un regime di tutela che risale esattamente a 50 anni fa. Molti sono stati i visitatori illustri della riserva; fra di essi ricordo il Prof. Jean-Paul Harroy (Università di Bruxelles), nella sua veste di Presidente della Commissione internazionale per i parchi nazionali dell'Union Internationale pour la Conservation de la Nature, il Senatore Giovanni Spagnolli, quando era Presidente del Senato della Repubblica, il giornalista Antonio Cederna, Fulco Pratesi, Presidente dell'Associazione italiana per il W.W.F., il Rettore Luigi Labruna con il Direttore amministrativo dr. Scarperia, e moltissimi professori e protezionisti italiani e stranieri.

Cosa ha fatto in questi 50 anni l'Università di Camerino a Torricchio? L'approccio è di due tipi, uno passivo e l'altro attivo.
Quello passivo è consistito nell'abbandonare la Montagna di Torricchio ai processi dell'evoluzione naturale, in modo che il bosco potesse svilupparsi senza mai essere tagliato, gli alberi vecchi potessero cadere sul suolo a causa di colpi di vento e di parassiti e decomporsi in loco, la fauna potesse vivere liberamente all'interno della riserva, le praterie non venissero più sfalciate e pascolate. Quello attivo comprende due aspetti: il primo è consistito in interventi di carattere protettivo, come la costruzione di un recinto lungo i limiti della riserva, l'esecuzione a scopo sperimentale di un impianto di faggi sulle pendici del Monte Cetrognola, il mantenimento del Casale Piscini, la costruzione di una stazione meteorologica nei pressi del Casale, l'installazione di un “sentiero natura” per i visitatori che dalla località Le Porte sale fino al Casale (la visita alla riserva è permessa soltanto lungo la strada vicinale che attraversa tutta la riserva), l'organizzazione di stages a scopo didattico, l'organizzazione di convegni e congressi sul tema delle aree protette e della protezione della natura (tutti hanno avuto luogo a Camerino), la pubblicazione di libri sulla riserva.

Il secondo aspetto è consistito nello svolgere ricerca scientifica nella riserva, luogo ideale per tale scopo, dato che il suo territorio è sottratto a qualsiasi tipo di intervento da parte dell'uomo. Le ricerche eseguite si riferiscono a diversi settori delle Scienze naturali (geologia, geomorfologia, botanica, ecologia vegetale, zoologia, faunistica, ecc.) e sono raccolte nella serie “La Riserva Naturale di Torricchio”, edita dapprima dall'Istituto di Botanica e quindi dal Dipartimento di Botanica ed Ecologia di Camerino, di cui dal 1976 ad oggi hanno visto la luce 13 volumi; ultimamente sono state giustamente privilegiate le grandi riviste internazionali, per cui si può dire che oggi Torricchio è conosciuta in tutto il mondo.

Diritti d'uso civico: tutela paesaggistica, governo del territorio e ricadute in ambito edilizio - urbanistico

Ing. Donato Cancellara
Associazione VAS per il Vulture Alto Bradano
Coordinamento "Salviamo il Paesaggio" per il Vulture Alto Bradano

Gli usi civici rappresentano una materia molto dibattuta, solo in alcuni casi volutamente trascurata, con notevoli ricadute sulla società civile per le inevitabili ripercussioni sulla pianificazione comunale, provinciale, regionale nonché nei trasferimenti dei terreni gravati da diritti d'uso civico e nel loro incauto utilizzo anche per fini edificatori. Gli usi civici, ma in generale i demani collettivi, si rivelano particolarmente ostici per il loro regime caratterizzato dalla inalienabilità, inusucapibilità, indivisibilità e perpetua destinazione agro-silvo-pastorale. Gli usi civici hanno la capacità di coinvolgere, in alcuni casi di sconvolgere, la vita di singoli cittadini, degli amministratori, dei tecnici, degli avvocati, dei commercialisti, dei notai che sempre più di frequente devono approfondire una vasta materia oggetto di pronunce da parte della Consulta su questioni di legittimità costituzionale inerenti disposizioni regionali volte al riordino degli usi civici tramite specifici istituti giuridici che disciplinano i procedimenti amministrativi dell'alienazione, della legittimazione, della liquidazione, dello scorporo, del mutamento di destinazione e della tanto osteggiata sclassificazione quindi estinzione degli usi civici.

1. Gli usi civici: per alcuni un problema nel governo del territorio.
Sempre più spesso singoli Cittadini ed Istituzioni si imbattono nella problematica legata a terreni gravati dai cosiddetti usi civici quali diritti reali "promiscui" costituiti sulla proprietà altrui, pubblica o privata, e spettanti ad una collettività di persone.
Utilizzare il termine "problematica" deriva, molto spesso, dalla conoscenza frastagliata della materia in termini normativi con annesse ripercussioni su aspetti edilizi ed urbanistici in generale.
Si parla volutamente di terre gravate da usi civici (o terre gravate da usi della collettività) con la consapevolezza di non creare confusione con le terre di proprietà di una comunità che a loro volta si distinguono in terre civiche (o terre della cittadinanza) ed in terre collettive (o terre della comunità discendenti dagli antichi originari del luogo). Mentre le terre gravate da usi civici sono terreni di proprietà altrui, sulle quali una pluralità di persone (una collettività) ha il diritto di specifici utilizzi (pascolo, caccia, pesca, ...), le proprietà collettive (terre civiche e terre collettive) appartengono alla comunità e andrebbero inquadrati come beni privati pur essendo assoggettati ad un regime di utilizzo pubblico. Si intravede la complessità dello scenario rispetto alla semplificazione offerta dall'art. 42 della Costituzione che distingue la proprietà, sic et simpliciter, in pubblica e privata.
Occorre fornire immediatamente poche e semplici nozioni che si ritengono essere fondamentali per non perdere l'orientamento della bussola in una materia ostica e per molti aspetti resa poco chiara da parte di chi, probabilmente, non vuole interferenze nel Governo del proprio Territorio e mira a by-passare la questione usi civici tramite leggi regionali che consentono la scalssificazione cioè l'estinzione degli sui civici tramite norme che inevitabilmente si pongono in contrasto con la legislazione statale e con la Costituzione per un mancato rispetto nella ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regione. Sappiamo che "nascondere la polvere sotto il tappeto" o peggio ancora cercare di eludere le norme nazionali vigenti, non è mai stato un modo saggio di affrontare una problematica così come spesso ricordato dalla Corte costituzionale nei giudizi di legittimità in via principale e, soprattutto, in via incidentale.  
La materia ha una importanza rilevante poiché qualunque atto pubblico di trasferimento della presunta proprietà, riguardante un terreno gravato da "usi civici",  è considerato nullo. Da ciò deriva l'importanza di verificare, prima di acquistare un immobile ed in generale prima di un qualunque suo trasferimento (bonario o forzato), la presenza di eventuali usi civici. Infatti, come sintetizzato in modo chiaro ed inequivocabile nella sentenza n. 1369 del 7 febbraio 2013, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I Ter, la presenza di usi civici "necessariamente comporta la nullità di qualsiasi ipotesi di trasferimento che veda coinvolti soggetti privati, e ciò indipendentemente dalla circostanza che la stessa risulti riconosciuta in pronunce emesse da organi giudiziari ordinari. Come ripetutamente affermato in giurisprudenza, i beni aggravati da usi civici debbono essere, infatti, assimilati ai beni demaniali. La particolarità del regime a cui sono sottoposti i beni in esame determina che, al di fuori dei procedimenti di liquidazione dell'uso civico e prima del loro formale completamento, la preminenza del pubblico interesse che ha impresso al bene immobile il vincolo dell'uso civico ne vieta ogni circolazione (cfr., in tal senso, Cass. Civ., Sez. III, 28 settembre 2011, n. 19792; T.R.G.A., 17 ottobre 2005, n. 284) e, pertanto, ogni atto di cessione tra privati di un tale bene - pur se riconosciuto come intervenuto - è affetto da nullità (Cass.Civ., Sez. III, 3 febbraio 2004, n. 1940). In altre parole, in materia di terreni soggetti ad uso civico non possono costituirsi proprietà private senza un titolo proveniente dall'autorità che ha il potere di disporne (principio questo a cui si riconnette, tra l'altro, anche l'irrilevanza di stati di prolungato possesso - Trib. Cassino, 7 aprile 2010; App. Roma, Sez. IV, 8 novembre 2006)".
Secondo quanto enunciato si comprende la necessità di un attento lavoro di riordino in materia di usi civici, da parte di ciascuna Regione tramite la collaborazione di ciascun Comune per il proprio ambito di competenza territoriale. Secondo il parere di chi vi scrive, anche un "semplice" certificato di destinazione urbanistico dovrebbe essere esaustivo ai fini della presenza o meno di usi civici in seguito alle rilevanti ricadute edilizie - urbanistiche che gli stessi determinano. Sarebbe utile seguire l'esempio della Regione Veneto dove è stata accertata l'inesistenza di terreni di uso civico su 268 Comuni, su un totale di 563. Per i rimanenti 295 Comuni la situazione relativa all'accertamento delle terre di uso civico è la seguente: n. 62 Comuni per i quali sono state completate le operazioni di verifica e accertamento ai sensi dell'art. 4 della L.R. 31/94; n. 86 Comuni per i quali sono state attivate le operazioni di verifica o accertamento ai sensi dell'art. 4 della L.R. 31/94; n. 137 Comuni che non hanno ancora promosso le operazioni di verifica o accertamento ai sensi dell'art. 4 della L.R. 31/94; n. 10 Comuni per i quali è stato effettuato un aggiornamento catastale dei terreni elencati in Decreti Commissariali.

2. Istituti giuridici per far cessare gli usi civici.
Svariati sono usi civici, tra questi vi sono i diritti di uso civico su proprietà di privati ed i diritti di uso civico su proprietà pubbliche. Gli  istituti giuridici che consentono la cessazione degli usi civici solo la legittimazione e l'affrancazione. Chiaramente, la natura giuridica del terreno viene attestata tramite una specifica certificazione rilasciata dall'Ufficio Usi Civici della Regione di competenza territoriale.
La legittimazione è l’istituto in base al quale viene riconosciuto e quindi trasferito il diritto di proprietà nei confronti degli occupanti. La legittimazione è di competenza della Giunta Regionale ai sensi dell’art. 9 della legge n. 1766/1927 e viene formalizzata con provvedimento di legittimazione del Presidente della Giunta regionale. Il rappresentante del Comune normalmente viene delegato per l’atto notarile di legittimazione. Il provvedimento di legittimazione conferisce al destinatario la titolarità di un diritto soggettivo perfetto, di natura reale, e cioè il diritto di proprietà come noi lo conosciamo, costituendone titolo legittimo per la trascrizione a suo favore. Con la legittimazione cessa la qualificazione demaniale del bene, e il diritto acquistato è un diritto di proprietà. Per la legittimazione occorre che ricorrano tre requisisti, previsti dall’art. 9 della legge n.1766/1927 che ripropongono quanto previsto dalla legislazione napoleonica circa l'abolizione del feudalesimo: 1. l’ occupazione ultra decennale dei suoli; 2. la non interruzione dei demani civici; 3. l’apporta al suolo di sostanziali e permanenti migliorie.
L’affrancazione è quell'istituto, differente dalla legittimazione, con la quale il soggetto proprietario viene affrancato dall’obbligo del diritto reale di uso civico. Il procedimento di affrancazione degli usi civici (su proprietà di privati) è del tutto simile a quello esistente per l’affrancazione dei livelli e confluiti nel meccanismo di liquidazione proprio dell’enfiteusi. Occorre sempre una delibera consiliare del Comune di competenza territoriale. L’affrancazione libera dal vincolo il proprietario che diventa così pieno effettivo e totale proprietario di diritto privato del terreno. L’affrancazione è a titolo oneroso occorre pagare un certo numero di annualità pregresse, di solito dieci, cosiddetti canoni di uso civico.

3. Rilevanza costituzionale dei diritti d'uso civico.
I riferimenti normativi, in materia di usi civici, sono rappresentati dalla legge del 16.06.1927, n. 1766 (considerata legge fondamentale sugli usi civici) e dal Regio decreto del 26.02.1928, n. 332  "Approvazione del regolamento per la esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordino degli usi civici nel Regno". Per coloro i quali hanno poca dimestichezza con questioni di diritto, si ritiene utile precisare che non devono affatto meravigliare le parole "regio decreto" poiché, nel nostro ordinamento giuridico, abbiamo svariati Regi decreti quali atti normativi - aventi forza di legge - ed in particolare l'attuale versione del Codice Civile è stata approvata con Regio decreto 16 marzo 1942 - XX, n. 262 e costituisce, insieme alle leggi speciali, una delle fonti del diritto tuttora vigente nel nostro ordinamento giuridico.
In aggiunta alla legge fondamentale n.1766/1927 ed al R.d. n. 332/1928 occorre ricordare che i beni d'uso civico sono sottoposti a vincolo paesaggistico ai sensi dell'art. 142, comma 1, lett. h) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 "Codice dei beni culturali e del paesaggio" che considera aree tutelate ope legis "le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici", sino all'approvazione del piano paesaggistico così come dettato dall'art. 152 del medesimo decreto. È del tutto evidente che l'aver annoverato gli usi civici tra i beni soggetti a vincolo paesaggistico, ha inequivocabilmente determinato il dover considerare tali beni in un regime di tutela avente rango costituzionale essendo l'art. 9 della Costituzione, in particolare il suo comma 2, uno dei principi costituzionali associati alla tutela del Paesaggio. La ratio legis sarebbe da ricercare in una marcata volontà di assegnare alle aree, gravate da usi civici, un regime di tutela che potremmo definire rafforzato avendo la tutela paesaggistica una previsione costituzionale.
È necessario non confondere la tutela con la valorizzazione paesaggistica essendo la prima materia di competenza esclusiva dello Stato mentre la seconda materia concorrente Stato - Regioni. Secondo il d.lgs. n.42/2004 la "tutela consiste nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un'adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantire la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione" mentre la "valorizzazione consiste nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale". In tale ottica si comprende l'ampio raggio d'azione dello Stato in materia di competenza legislativa sugli usi civici ed in particolare l'importante ruolo sulla loro individuazione, lasciando alle Regione competenza in materia di valorizzazione nell'ambito della normativa di dettaglio che deve necessariamente incardinarsi in quella cornice normativa che resta di competenza statale. Ci troviamo evidentemente di fronte all'art. 117 della Costituzione quindi alla ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Sono di tutta evidenza le inevitabili ripercussioni degli usi civici in ambito urbanistico quindi nell'ambito di quella materia concorrente Stato-Regioni chiamata: Governo del Territorio. A tal riguardo, ricordiamo che le sentenze n. 303/2003 e 307/ 2003 della Corte Costituzionale hanno chiarito che il termine "urbanistica non compare nel nuovo testo dell'art. 117 della costituzione (n.r. dopo la riforma del Titolo V) non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell'elenco del terzo comma: essa fa parte del governo del territorio".
Negli ultimi anni si è aggiunta la legge 20 novembre 2017, n. 168 "Norma in materia di domini collettivi" che ha finalmente fornito una netta distinzione tra le terre di originaria proprietà collettiva (lett. a), quelle derivanti dalla liquidazione dei diritti di uso civico (lett. b), quelle derivanti dallo scioglimento delle promiscuità (lett. c) e quelle appartenenti a famiglie discendenti dagli antichi originari del luogo (lett. e). Svariate fattispecie raggruppate tutte nella dizione "domini collettivi". La legge n. 168/2018 ha per la prima volta sancito, tramite l'art. 1, che la Repubblica riconosce i domini collettivi in attuazione degli articoli 2, 9, 42, secondo comma, e 43 della Costituzione. Ciò significa che non sarà più la giurisprudenza a tutelare la proprietà collettiva, ma una legge dello Stato prevedendo all'art. 2 che "La Repubblica tutela e valorizza i beni di collettivo godimento".

4. Permanenza del vincolo paesaggistico nel solo caso di liquidazione usi civici.
All'art. 3, comma 6, della legge n. 168/2017 si precisa che il vincolo paesaggistico previsto dal d.lgs. n.42/2004, permane sulle terre anche in caso di liquidazione degli usi civici. Ciò ha generato in alcune Regioni un po' di confusione poiché non si è compresa la distinzione tra l'istituto della legittimazione delle occupazioni (procedimento amministrativo disciplinato dall’art. 9 della legge n. 1766/27) e l'istituto della liquidazione degli usi civici (procedimento amministrativo disciplinato dell’art. 5 della legge n. 1766/27). Il mantenimento del vincolo paesaggistico è riferito solamente a quest'ultima fattispecie che prevede l'estinzione dei  diritti di uso civico esercitati su terre private, tramite scorporo o corresponsione a favore del Comune di un canone annuo di natura enfiteutica. Di solito la liquidazione avviene tramite l’istituto dello scorporo, sistema in cui il compenso agli aventi diritto per la liquidazione degli usi consiste in una parte del fondo gravato da usi civici da assegnarsi al Comune per l'esercizio dei diritti da parte della collettività. In questo caso è di tutta evidenza che sulla parte di terreno scorporata ed assegnata al Comune, come ricompensa per la liquidazione, continua a permanere il vincolo paesaggistico. Quanto esposto, circa la permanenza del vincolo paesaggistico, non riguarda la legittimazione delle occupazioni tramite l'istituto dell'alienazione che comporta l'estinzione degli usi civici tramite sdemanializzazione del terreno.   

5. L'espropriazione per pubblica utilità e gli usi civici.
Altro tassello fondamentale per comprendere la valenza degli usi civici è rappresentata dalla loro incommerciabilità, non usucapibilità, non espropriabilità quindi dall'impossibilità di qualche trasferimento di proprietà, bonario o forzato, prima dell'esito positivo riguardante la  sdemanializzazione del terreno. Ciò viene confermato, secondo una interpretazione giurisprudenziale maggioritaria, dall'art. 4, comma 1 del D.P.R. n. 327/2001 secondo cui "i beni appartenenti al demanio pubblico non possono essere espropriati fino a quando non ne viene pronunciata la sdemanializzazione". Inoltre, nel caso di terreno gravato da usi civici e nel pieno possesso del Ente comunale con l'intenzione di avviare un'attività edilizia, diviene necessario il ricorso al mutamento di destinazione d'uso così come previsto dall'art. 12 della legge n. 1766/1927.    

6. L'abusivismo edilizio in terreni gravati da usi civici.
Occorre ricordare che i terreni gravati da usi civici sono da ritenersi sempre a vocazione agricola e tale deve essere la loro destinazione urbanistica in un Piano regolatore comunale. Per una definizione più puntuale è opportuno precisare che i terreni gravati da usi civici sono soggetti al vincolo di destinazione agro-silvo-pastorale così come tutti i domini collettivi. Da ciò deriva l'impossibilità di qualunque attività edilizia, in presenza di usi civici, fino a quando gli stessi non vengono dichiarati estinti, tramite specifico procedimento amministrativo ai sensi della legge n. 1766/1928, consentendo quindi il mutamento di destinazione d'uso dei terreni da agricolo ad edificabile. Da ciò deriva che non può essere rilasciato alcun permesso di costruire su un'area gravata da usi civici poiché qualunque opera edilizia si configurerebbe come abusiva.
Nel caso di opere edilizie realizzate nel passato, in presenza di usi civici (quindi abusive), si pone il problema circa una loro possibile sanatoria. La procedura di rilascio della sanatoria edilizia, in caso di edificazione abusiva su aree gravate da usi civici, prevista dal c.d. primo condono (art. 32 della legge n. 47/1985) risulta essere del tutto sovrapponibile con quella prevista dal c.d. secondo condono (art. 39 della legge n. 724/1994). Discorso a parte quanto previsto dal c.d. terzo condono secondo cui le opere realizzate su terreni gravati da usi civici non sono suscettibili di sanatoria ai sensi dall'art. 32, comma 27, lett. g) della legge n. 236/2003 così come modificato dall'art. 4, comma 125 della legge n. 350/2003. Ovviamente, nei vari casi analizzati, resta immutata la necessità di attivare una procedura di sdemanializzazione del terreno e che la stessa si concluda con un esito positivo.

7. I Piani paesaggistici ed il recepimento degli usi civici.
I Piani paesaggistici regionali vengono adottati ed approvati da parte dell'Ente Regione. Trattasi dell'art. 143, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004 a precisare che le Regioni, il Ministero ed il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (M.A.T.T.M.) possono stipulare intese per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici in regime di copianificazione quindi di collaborazione congiunta tra Stato e Regione. Il Piano è oggetto di apposito accordo fra pubbliche amministrazioni ed approvato con provvedimento regionale entro il termine fissato nell'accordo.
L'elaborazione del piano paesaggistico prevede la ricognizione, quindi individuazione, delle aree di cui al comma 1 dell'articolo 142 del d.lgs. n. 42/2004, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d'uso. Tra le aree rientrano, alla lettera h), quelle assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici.
Il Piano paesaggistico rappresenta uno strumento di primaria importanza nel Governo del territorio e come tale da coordinare con altri strumenti di pianificazione così come previsto dall'art. 145 del d.lgs. n. 42/2004. A tal riguardo, l'art. 145 del citato decreto precisa che i piani paesaggistici non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei Comuni, delle Città metropolitane e delle Province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette. Inoltre, i Comuni, le Città metropolitane, le Province e gli Enti gestori delle aree naturali protette conformano o adeguano gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale alle previsioni dei piani paesaggistici, entro i termini stabiliti dai piani medesimi e comunque non oltre 2 anni dalla loro approvazione.
Quanto esplicitato ha una ricaduta notevole sui Piani Regolatori Generali (P.R.G.) poiché gli stessi devono necessariamente ed obbligatoriamente conformarsi alle disposizioni del Piano paesaggistico regionale. Se il Piano paesaggistico dovesse contenere, come spessissimo accade, disposizioni sugli usi civici - quindi terreni individuati nel piano come beni gravati da usi civici - lo strumento urbanistico comunale deve adeguarsi e recepire tali indicazioni sia nella cartografia sia nelle norme tecniche: i terreni soggetti ad uso civico, così come individuati dal Piano Paesaggistico, sono necessariamente a vocazione agricola (come precisato nel paragrafo precedente) e conseguentemente non possono avere una destinazione d'uso diversa da quella agricola. Qualora il P.R.G. preveda di destinare tali aree ad interventi edilizi, quindi prevede un cambio di destinazione da agricolo ad edificabile, è necessario intervenire preventivamente ai sensi dell'art. 12 della legge n. 1766/1927 che consente il ricorso all'Istituto giuridico dell'alienazione o del mutamento di destinazione d'uso di terreni gravati da usi civici.   

8. La scassificazione: perdita del vincolo demaniale civico.
Più volte la Corte Costituzionale si è pronunciata manifestando il suo dissenso alla sclassificazione quindi sulla sdemanializzazione, da parte dell'Ente Regione, di terreni gravati da usi civici. La sentenza della Corte Costituzionale n.113 del 31.05.2018, riguarda l'illegittimità costituzionale della legge della regione Lazio sulle alienazioni ed in particolare sulla incostituzionalità dell’art.8 delle legge della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n. 1 " Norme per l’alienazione di terreni di proprietà collettiva di uso civico edificati o edificabili". I giudici costituzionali evidenziano che la sdemanializzazione dei beni collettivi deriverebbe direttamente dalla legge regionale denunciata mentre, sotto il profilo civilistico, la materia degli usi civici sarebbe disciplinata (in regime di specialità rispetto al codice civile) da norme statali, quali la legge 16 giugno 1927, n. 1766 ed il regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332. Alle Regioni sarebbero state trasferite (d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 e d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), le sole funzioni amministrative, sicché la Regione Lazio non avrebbe mai potuto invadere la competenza legislativa dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione ed inoltre, compiere tale invasione in contrasto con la legislazione statale già esistente.
Altrettanto meritevole di attenzione, la sentenza della Corte Costituzionale n. 210 del 18.07.2014 riguardante il giudizio di illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 19 "Norme urgenti in materia di usi civici, di pianificazione urbanistica, di beni paesaggistici e di impianti eolici", nella parte in cui non prevede la tempestiva comunicazione del Piano straordinario di accertamento e degli altri atti modificativi dei vincoli di destinazione ai competenti organi statali, affinché lo Stato possa far valere la propria competenza a tutelare il paesaggio con la conservazione dei vincoli esistenti o l’apposizione di diversi vincoli, e affinché, in ogni caso, effetti giuridici modificativi del regime dei relativi beni non si producano prima, e al di fuori, del Piano paesaggistico regionale.
Pienamente condivisibili le considerazioni dell'avvocatura dello Stato secondo cui la norma impugnata, nel delegare i Comuni ad una ricognizione generale degli usi civici esistenti sul proprio territorio e nel prevedere la progressiva sdemanializzazione dei terreni sottoposti ad uso civico, non si limiterebbe a disciplinare la materia degli usi civici sul territorio, ma ne prevederebbe la sostanziale cessazione, interferendo sulla conservazione e sulla tutela dell’ambiente e del paesaggio, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, ai sensi degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost. Inoltre, l’automatismo della sdemanializzazione appare misura eccessiva e sproporzionata rispetto al fine che la legge persegue (il riordino degli usi civici) e si traduce in uno svuotamento del nucleo essenziale della tutela del paesaggio e dell’ambiente imposta dall’art. 9 Cost. e attuata dalle disposizioni del testo unico sui beni culturali ed ambientali. La norma impugnata, dunque, oltre a palesare una illegittimità sostanziale, incorre nel vizio di incompetenza legislativa, atteso che la normativa regionale priva il sistema di tutela del paesaggio e dell’ambiente del presidio costituito dagli usi civici e, in tal modo direttamente incide, invadendola, la competenza esclusiva dello Stato in materia.

9. Recente giudizio di incostituzionale di una disposizione regionale in materia di usi civici.
Emblematico, allo stesso tempo chiarificatore, la recentissima questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte d'Appello di Roma, sezione specializzata degli usi civici, in merito all'art. 53 della legge della Regione Calabria 29 dicembre 2010, n. 34 secondo cui i diritti d'uso civico, così come previsti da una specifica legge regionale, siano da ritenersi cessati quanto insistono su aree di sviluppo industriale così come individuate da P.R.G.
La Corte d’appello di Roma ha ritenuto evidenziare che la sottrazione e l’affrancamento di terreni gravati da usi civici può avvenire solo con le formalità e nei limiti previsti dalla legge n. 1766 del 1927 e dal Regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332. Conseguentemente, uno strumento urbanistico comunale non può arbitrariamente cancellare la presenza di usi civici su terreni che, senza una preventiva procedura prevista dall'art. 12 della legge fondamentale degli usi civici, non possono avere una destinazione d'uso differente da quella agricola. Infatti, fa notare la Corte d'Appello, con il D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di agricoltura e foreste, di caccia e di pesca nelle acque interne e dei relativi personali ed uffici), sarebbero state trasferite dallo Stato alle Regioni le sole funzioni amministrative connesse alle ipotesi di liquidazione degli usi civici, ma non la stessa potestà di emanare norme unilaterali derogatorie di quelle statali, attraverso l’introduzione di nuove ipotesi di cessazione degli usi civici, non previste dalla normativa statale.
In definitiva, viene ribadita la spettanza alla competenza esclusiva statale (sono citate le sentenze della medesima Corte d'Appello di Roma n. 178 e n. 113 del 2018) in materia di “sclassificazione” demaniale dei beni di uso civico, con conseguente illegittimità delle disposizioni che prevedano decisioni unilaterali del legislatore regionale, suscettibili di pregiudicare la pianificazione concertata Stato-Regione in materia paesistico-ambientale.
La Consulta, recependo in toto quanto evidenziato dalla corte d'Appello di Roma, con sentenza n. 71 del 12 febbraio 2020, dichiara l'illegittima costituzionale della norma regionale impugnata considerata in contrasto con l'art. 9 della Costituzione, in materia di tutela paesaggistica, ed invadente la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia dell'ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.

10. Conclusioni.
La materia degli usi civici dovrebbe rivestire un ruolo di primaria importanza nel governo del territorio per tutte le ricadute edilizie ed urbanistiche che essa comporta. Le Regioni ed i singoli Comuni dovrebbero investire maggior tempo e risorse nel riordino degli usi civici al fine di evitare che rimandando lo studio dell'articolata e frastagliata problematica, la stessa diventi sempre più complessa ed ingestibile per le future generazione. Gli usi civici andrebbero affrontati in modo sistematico e con una reciproca collaborazione tra Comuni e Regioni al fine di poter guardare la storia passata, compresa quella delle terre gravate da usi civici e dei domini collettivi in generale, in modo sereno e non come una pesante "palla al piede" che ostacola il nostro futuro.

Giù le mani dal Parco Nazionale del Gargano

Vincenzo Rizzi

Era il 1998 quando salendo per i tornanti che da Manfredonia portano a Monte Sant'Angelo, notai un anziano signore curvo che, lentamente, arrancava sul ciglio della strada, rinchiuso nel suo paltò mentre il vento di tramontana lo sferzava. Il cielo era cupo e foriero di pioggia, mi fermai e gli chiesi se voleva un passaggio per il paese. Lui accettò, e mentre continuavo a guidare verso Monte, mi chiese in dialetto montanaro che ero venuto a fare. Gli risposi vagamente che dovevo andare in Foresta per fare dei rilievi per conto del Parco… Lui mi guardò perplesso, poi dopo un lungo silenzio mi chiese «ma poi sto parco l'hanno fatto?»
Dopo tanti anni, sinceramente, mi viene da rispondere con un grande e deciso NO.
Il parco è rimasto sulla carta, ben pochi sono stati gli interventi finalizzati a incrementare le conoscenze e a tutelare effettivamente il suo immenso patrimonio, ben poco è stato fatto per bloccare il crescente consumo di suolo. La cosa che più di altre attesta questo fallimento è la mancanza di strumenti di pianificazione tesi a proiettare il territorio nel futuro attraverso chiare linee di sviluppo, ecocompatibili e in grado di tutelare e valorizzare le risorse naturali.

Se andiamo ad esaminare con precisione tutte le risorse spese dall'Ente, ci accorgiamo che principalmente queste hanno finanziato interventi legati a eventi e iniziative che rientrano più nella sfera degli Enti di Promozione Turistica e delle Pro Loco. Il tutto in un'ottica priva di respiro.
Un parco di sagre e concerti, eventi di certo non condannabili come tali, ma che lasciano perplessi se rappresentano, insieme ai classici calendari, le principali attività su cui si l’Ente investe le sue residuali risorse, tenuto conto che gran parte del suo budget serve per coprire i costi della pianta organica. Una pianta organica ridondante di alcune figure professionali e completamente sfornita di altre, forse più utili per costruire un anima e un senso di appartenenza all’Ente.
Un Ente che ancor oggi non ha un albo fornitori, per cui incarichi e forniture rispondono a regole arcaiche di difficile lettura per chi non è all'interno di quel sistema.
Di certo la presenza di un tessuto sociale inquinato da una potentissima e diffusa mafia non ha certo agevolato le attività del Parco e le conseguenze di tale oscura presenza, forse le scopriremo negli anni a venire. Sta di fatto che ben tre comuni del Parco sono stati sciolti per mafia e diverse persone di riferimento per il territorio hanno ricevuto l'interdittiva antimafia, tra cui anche alcuni dipendenti dell’Ente.
Insomma, un quadro le cui tinte non fanno presagire l’avvicinarsi della primavera ma piuttosto, prendendo in prestito la frase di una serie televisiva di successo (Il trono di spade): L'inverno sta arrivando.

Interessante è anche dare uno sguardo alle Associazioni ambientaliste e alle singole figure di intellettuali che sono state gli artefici tra gli anni ’70 e ’90 della nascita del Parco. Un periodo avvincente di lotte che, grazie alla legge 394/91, hanno permesso l'istituzione dell'Ente Parco Nazionale del Gargano. Appare naturale porsi la domanda: ma quale ruolo hanno svolto poi le associazioni nella fase gestionale? Bene, la risposta è che hanno avuto un ruolo marginale, in parte dovuto alle costanti conflittualità interne al movimento, dove le singole Associazioni erano più prese al recupero di risorse economiche per il mantenimento delle proprie strutture sovradimensionate di personale dopo la sbornia di consensi avuti negli anni ’80.

Tutto questo ha permesso alla sempre eterna classe politica locale, ampiamente schierata storicamente con gli anti parco, di appropriarsi e poi rimanere saldamente al governo del Parco.
L’abilità di questi politici è stata ed è la capacità di far credere all'opinione pubblica che i fallimenti veri o presunti del Parco siano opera degli ambientalisti, quando questi in realtà sono stati totalmente esclusi da qualsiasi possibilità di condizionare le decisioni dell’Ente.
Basti pensare, al semplice fatto, purtroppo mai contestato dalle Associazioni ambientaliste, che le nomine che a livello nazionale vengono fatte per la costituzione dei Consigli Direttivi degli Enti Parco, non poche volte non rispondono ai criteri previsti dalla legge, che richiede specifiche competenze da parte dei consiglieri nel campo della conservazione della natura.
Non a caso, uomini politici garganici hanno più volte manifestato la propria avversità alla nomina di un ambientalista ai vertici dell'Ente, quale Presidente o Direttore del Parco.
Questa aspra polemica ha portato fratture profonde nel consiglio direttivo dell'Ente Parco, che da una parte vede i componenti dell'area che chiamerei “tecnico-scientifica” contrapporsi duramente con l'altra anima, quella “politica”.
Il risultato di questa mancanza di dialogo è stato sancito dalla nomina dell'attuale Presidente che, di certo, non si può considerare un ambientalista, e che ha manifestato più volte valutazioni critiche, per esempio sui cambiamenti climatici e sulla giovane Greta Thunberg, che rappresenta la bandiera di una nuova consapevolezza sui rischi che tali cambiamenti comportano per il nostro pianeta. Affermazioni sulle quali mi piacerebbe conoscere l'opinione del Magnifico Rettore dell’Università di Foggia e del Ministro Costa.
Per non parlare delle prese di posizione a favore di strade o la proposta di rivisitazione della norma regionale che vieta, in aree protette, l’abbruciamento dei residui vegetali derivanti da lavorazioni agricole, pratica universalmente ritenuta obsoleta e pericolosa.
L'incapacità del centrosinistra di formalizzare una candidatura competitiva alternativa a quella del prof. Pazienza evidenzia la debolezza culturale di questa componente politica, che, non accettando il dialogo con il mondo ambientalista, non è riuscita con lucidità ad individuare, anche eventualmente nella stessa Università di Foggia, personalità vicine per sensibilità politica e in grado di competere con il curriculum del candidato proposto dall'area politica vicina alla Lega. Eppure, senza ombra di smentita, queste figure sono presenti e hanno un profilo curriculare ben più vicino alle indicazioni date dal Ministro dell’Ambiente.
Forse ancor più deprimente è stato il tentativo di procedere, senza una chiara impostazione meritocratica, alla scelta della terna per il direttore del Parco, il cui esito finale è stato l'allontanamento di questa giovane dottoressa evidentemente non in linea con i desiderata della attuale presidenza.
Per non parlare di come sia stata distrutta dall’Ente Parco l’Oasi Lago Salso, realtà che tanto poteva esprimere in termini di risorsa del territorio e che invece, pur di schiacciare gli odiosi nemici ambientalisti del Centro Studi Naturalistici Onlus – Pro Natura, doveva essere chiusa e rottamata, coprendo questo avventato atto con fumose e inconsistenti proposte di ipotetico rilancio, insomma una trama degna di essere scelta da Ken Loach per un suo film.
Così come la politica ha operato per eliminare Marco Lion, già rappresentante delle Associazioni Ambientaliste nell'ambito del Consiglio del Parco.
Di certo plaudo allo sdegno dei parlamentari che hanno depositato delle interrogazioni sulla questione dell'allontanamento della Direttrice, ma se si fossero interessati prima a quello che stava accadendo, nell’avvilente ragionamento politico con cui è stata costruita la terna dei direttori, per non parlare di quanto stava accadendo all’Oasi lago Salso, forse quest'ultimo atto non si sarebbe consumato.

Probabilmente, c’è ancora tempo per invertire la rotta, ma è necessario che la politica del centro sinistra e del centro destra di Capitanata diventi inclusiva e apra un vero dialogo con le forze culturali residuali ancora presenti sul territorio, a partire dalle Associazione ambientaliste. E anche le stesse Associazioni la smettano di competere in maniera insana, screditandosi e godendo meschinamente delle altrui difficoltà.
Perché anche in questo caso rimane valido il pensiero del pastore Martin Niemölle: «Prima di tutto vennero a prendere gli zingari, e fui contento, perché rubacchiavano. Poi vennero a prendere gli ebrei, e stetti zitto, perché mi stavano antipatici. Poi vennero a prendere gli omosessuali, e fui sollevato, perché mi erano fastidiosi. Poi vennero a prendere i comunisti, e io non dissi niente, perché non ero comunista. Un giorno vennero a prendere me, e non c'era rimasto nessuno a protestare».
Ora è necessario intervenire, attraverso un'operazione verità.
Dobbiamo avere il coraggio di scoperchiare questo sepolcro imbiancato e di assumerci anche le nostre responsabilità per i troppi silenzi, chiedendo un commissariamento forte, foriero di una reale rifondazione dell’Ente.
Chiamatemi pure pazzo visionario, visto che ancora credo, malgrado i molteplici fallimenti di questo Ente, nel fatto che potrebbe finalmente diventare il più importante strumento di sviluppo del nostro territorio, in grado di trainare il rilancio della Capitanata attraverso parole chiave come cultura, legalità, tutela, identità, ospitalità, ecc.
C'è tanto da ricostruire sulle macerie ancora fumanti, ma la domanda è: avremo la capacità e la volontà di farlo? Ai posteri l'ardua sentenza.